泪痕还未晒干，“5·12”大地震的一年祭即将到来。 

    “5·12”见证了十多亿人的悲痛，但也还有中国人前所未有的捐赠热情。2008年，绝对是中国慈善的井喷之年。 

    民政部于3月20日公布了《汶川特大地震救灾捐赠款物及使用情况公告》，全国共接收国内外社会各界捐赠款物760.22亿元，其中“特殊党费”97.30亿元，其他捐款555.82亿元、物资折价107.10亿元。 

    然而，慈善事业和行为的“大跃进”，也更加凸显出了中国式慈善的困境：主流公募基金会的低效，草根NGO的尴尬，以及政府角色的困惑。这些问题之下，折射出的是中国式慈善的困境与出路的抉择。

    善款为何“花不出去”？ 

    与高涨的捐赠热情相比，《汶川特大地震救灾捐赠款物及使用情况公告》显示，慈善组织使用捐款的效率低下。经批准可以开展抗震救灾捐赠活动的16家全国性基金会以及中国红十字会总会等公募慈善组织的现金捐款拨付率都没有超过55%。 

    “大灾之后资金拨付率低在很多国家都存在。”清华大学NGO研究所所长王名接受CBN采访时表示，这是因为捐款人的意愿和灾区实际需要之间存在脱节。 

     而且这次汶川地震捐款的数额相当庞大，要在短短的几个月之内将600多亿捐款都花出去也不是一件简单的事情。 

    如此庞大的捐赠额对中国慈善组织的能力和效率提出了挑战。慈善组织用款的饱和度是一个类似于企业生产能力的“硬指标”，汶川地震的庞大捐款已经大大超出了中国公募慈善组织的用款负荷。 

    王名认为，因为大部分慈善捐款是通过红十字会、慈善总会这些有官方背景的机构来使用的，而这些机构本身具有一个用款的饱和度。 

    “比如说，四川省红十字会在正常年份的资金运作规模是一个亿，这是它的上限，而且正常情况下可能它能用好的就几千万，但是汶川地震让它资金规模达到了十个亿，这完全超出了它的负荷能力，结果就是至少有九个亿是花不出去的。” 

    在这种情况下只有两条路可走，一是分散资金，让其他组织去使用这部分钱，二是让公募慈善组织“硬着头皮上”。由于目前的体制并不允许走第一条路，那么，效率降低，资金出现堵塞也就是必然会出现的结果。 

    这凸显了中国善款使用上的弊端，那就是中国公募慈善组织在使用善款的时候缺乏有效的机制，尤其是汶川地震是突发事件，90%以上的善款是委托给当地政府实施的。 

    某慈善基金会总干事对CBN记者表示，中国慈善资金的使用与国际惯例有很大的出入，在发达国家一般是政府出资向NGO来购买服务，而在中国，很多时候却正好相反，NGO募集到的善款重新流回到地方财政系统中，变成了“NGO购买政府的服务”。 

    另外，主流慈善组织不善于或是没有动力与捐款人进行沟通，也是汶川善款使用效率低下的原因之一。慈善捐赠人往往是定向捐赠，但可能很多人都定向在同一个目标，这就需要慈善组织与捐款人进行有效沟通，说服捐款人调整方案。 

     而如果慈善组织没有与捐款人进行有效沟通，而捐款人也不了解这种状况，也没有办法来进行表达，那么就会造成很多钱放在银行花不出去的情况。对此，北京师范大学社会发展与公共政策学院副院长陶传进表示，民众捐款的动机是希望灾难发生之后能够帮助到受灾群众，而如果一年之后钱还在慈善组织手中，善款拨付率过于低下的话，造成的结果必然是公众捐款热情的伤害。

    信息公开与公信力缺失 

    中国公募基金会的牌照基本上都被半官方的慈善机构垄断，虽然2004年国务院通过了《基金会管理条例》后，一大批新基金会注册成立，但基本上都是非公募的。 

    半官方基金会的特点是，组织的人员任命、工资与行政费用来源、人员编制甚至日常运作，都受命于政府。陶传进说，这种特点多少决定了半官方基金会取向是政府而不是广大的捐款人。 

    段德峰认为，这导致的结果是，处于“垄断”地位的公募基金会本应该是慈善的主力军，但与国外主流慈善基金会相比，无论是在日常劝募还是接受监管上都显得动力不足。 
 
    据段德峰介绍，美国的慈善基金会联合之路（United Way）2007年一年就筹到40亿美元，而中国超过1300家基金会（包括公募与非公募在内）2007年全年只募得6亿美元左右。 

    “由于中国既有的公募基金会在面向公众的募款市场上处于相对‘垄断’的地位，因此，大多数都没有动力像发达国家的慈善基金会那样去争夺募捐市场。但这样做的后果不仅等于浪费了珍贵的公募牌照，也使得全面参与公益的链条失去了最重要一环。”段德峰说。 

    大学一项对全国52家知名度较高的慈善基金网站资金使用披露状况的调查显示，有50%的慈善基金会没有在其官方网站公布年度财务报表，20%的慈善基金公布财务报表没有连续性或是外部的审计，只有10%的慈善基金有连续性和外部审计的年度财务报表，而且这些财务报表都极其简单。 

    进所在的北京师范大学社会发展与公共政策学院社会公益研究中心，在汶川地震之后进行了一项名为基金会善款筹集公信力状况的调查，以检验人们的捐赠钱物，是否会在可靠、可信的组织中运行。 

    008年5月18日到7月30日，调查小组一共调查了63家组织，其中公募50家，非公募13家。调查发现，绝大多数组织还没有一个基于自己的公开透明、接受社会监督与社会选择机制的概念。 

    美国非营利慈善评估机构“慈善航行者”（charity navigator）的会长传特斯坦普曾说：“慈善是好的，但有效管理更重要。” 

    在接受BN采访时，清华大学NGO研究所所长王名强调，如果没有强有力的监管，那么公募基金的腐败将是有很大可能性的。“从根本上来说，这不完全是由体制造成的，而是由公募基金的资产形成性质所决定的。” 

    王名认为，公募基金会是一种虚拟产权，它的产权边际不清楚，没有明确的所有者，没有明确的产权主体。 

    在这样的情况下，包括美国在内的国家的公募基金在运行中间就会有两种模式，一是委托国家，让政府来行使监管职权，比如日本有一个共同募金会，它是由国家来行使监管职能的。另外一种方式是把公募基金下沉到社区，美国的公募基金主要就是社区基金会，在社区范围内，它是一个相对而言边际比较清楚的一个范围，比较好监督。 

    更有甚者，民政部社会福利与慈善促进司司长王振耀，在“5·12”汶川大地震之后与企业家的交流中吃惊地发现，汶川大地震捐款的过程中，有些慈善组织、地方政府对企业家进行摊派。而且摊派完之后，所捐的钱也得不到非常透明的回话，并不知道自己的钱用到哪里了，企业家觉得没有受到尊重。 

    王振耀的一席话道破了中国慈善领域的“潜规则”，之所以长期以来公募基金会没有动力向公众劝募以及进行自身的改革，一来是有政府的支持，二来就是可以向企业进行“索捐”。 

    段德峰说，由于公募基金会大多具有政府背景，企业家尤其是民营企业家为了获得相关部门的支持，常常只重视捐款的金额和时机，而极少关注捐赠款物的去向，这从一定程度上降低了公募基金会进行自律的外部约束。 

    长期以来政府对于公益基金会采取管理为主，扶持为辅，由此而引发的很多因素导致中国基金会“长不大”。 

    陶传进认为，由于管制太多，所以至今仍没有看到由政府公益向社会公益转变的迹象，短期内这种转变也不太有可能。但进步是在发生的，需要政府给予一个更加宽松的条件，让那些理念先进、运作规范的小型基金会有成长的机会。 

    陶传进认为，政府应该有更加开放的心态，摒弃过去传统的由政府垄断性地提供慈善公益事物的思维惯性。在信息公开的前提之下，政府应该培育代表公民社会力量的小型慈善组织。 （来源：凤凰网）