民政部救助路径改革

民政部的救助角色

    国家在社会保障机构的设置上，坚持的是部门分工协作的原则。而在社会救助方面，明确以民政部门为牵头单位，负责救助水平的总体把关和具体的协调工作，最低生活保障、灾民紧急救助、“三无”和“五保”人员供养、社会互助都交给民政部门进行决策和操作。那么自然，对社会救助最了然于胸的必然是民政部门。

    据《公益时报》了解，民政部从2005年1月启动社会救助法起草工作，到此次公开征求意见，前后历时三年半。此次《征求意见稿》曾经多次修改，现分七章34条，全文3500余字。对社会救助的基本原则、管理体制、资金保障、救助标准、具体措施以及注意事项等都做了明确规定。

    征求意见稿规定，国务院民政部门主管全国的社会救助工作，财政、教育、卫生、住房和城乡建设等部门在各自职责范围内管理相应的社会救助工作；县级以上地方各级人民政府有关部门在各自职责范围内管理本行政区域的社会救助工作。这就更进一步明确了民政部在社会救助管理体制中的角色定位。

    在资金来源方面，意见稿规定社会救助所需资金，由地方各级人民政府列入财政预算，专项管理，专款专用，而对于开展社会募捐的主要职能，仍然放在民政部门，募集善款按照国家有关公益事业捐赠的规定使用。

    而在低保、临时救助方面，民政部被明确有责任担当，但是对于专项救助，意见稿并未给出明晰答案，只是表述应由县级以上地方人民政府有关主管部门根据需要给予教育、医疗、住房等专项救助。

    此次意见稿一个最显要的使命就是改变了低保就是社会救助的旧有认识，让各类社会救助手段都能充分发挥作用，但是救助管理角色有待细化，也许应该按照有关学者的设计，把扶贫开发交给农业部门，把医疗救助交给卫生部门，把教育救助交给教育部门，把住房救助交给建设部门，把司法援助交给司法部门，这样可以让民政部门的救助角色更加清晰。

救助管理机构变身

    救助机构的变化跟中国社会救助制度的变化相关，当现代意义的社会救助制度是以低保制度为先行官的时候，设立相关低保专门机构就是最早的现代救助机构雏形。

    上世纪90年代中后期，在改革开放的浪潮推动下，中国传统社会救济制度开始了走向现代社会救助制度的新的改革历程。随着中国社会救助制度的改革与创新以建立城市居民最低生活保障制度的方式于1993年在上海登台亮相，从2002年开始，辽宁、吉林、黑龙江等地区就陆续设立了省级低保专门机构，配备人员2-13人不等。其中，辽宁省在省、市、县、街道四个层次上都设立了专门机构，并配备专门人员。

    中国人民大学社会学系教授洪大用解释，各地积极扩张社会救助管理机构的行为实际上受到了民政部的鼓励。经过反复磋商，2003年底，民政部建立了最低生活保障司，该司的职能被确定为负责拟定和监督实施最低生活保障及相关的生活救助方针、政策和规章；管理、分配中央财政最低生活保障投入资金并监督检查使用情况，建立资金发放核查制度；拟定和组织实施最低生活保障社会化管理服务规划和信息管理系统规划、规范及标准。这就在救助管理机构层面上建立了首个中央层面的部门。

    而随着社会救助法被纳入国务院、全国人大的立法规划，社会救助管理机构的改革已经在悄悄酝酿。

    7月10日，国务院办公厅印发了《民政部主要职责内设机构和人员编制规定》，意为着相关社会救助管理机构改革正式启动。

    在这个规定中，称谓变化最大的当属运行5年多的最低生活保障司，被直接更名为社会救助司。其管理指责也发生了明显变化，规定设定社会救助司的职责是，拟定社会救助规划、政策和标准，健全城乡社会救助体系；组织城乡居民最低生活保障、医疗救助、临时救助工作；拟订五保社会救济政策；承办中央财政最低生活保障投入资金分配和监管工作；参与拟定住房、教育、司法救助相关办法；承担全国社会救助信息管理工作。

    这已经与先前低保司的职责有了天壤之别，其职责变化已经暗合了随后在8月15日露面的《社会救助法（征求意见稿）》所拟定的原则和内容。

    除此之外，规定还整合了现救灾救济司与社会福利和社会事务司的相关职能，这两个司变身三个司，分别是救灾司、社会事务司与社会福利和慈善事业促进司。

慈善法接踵而至？

    值得注意的是于2007年才在救灾救济司设立的慈善协调处转身融入社会福利和慈善事业促进司，这是否又在预示着慈善事业促进法的进程有了眉目？

    而按照中国人民大学教授、社会保障学专家郑功成预言，与《社会救助法》同时纳入立法计划之中的《慈善法》之所以目前尚无一个明确的出台时间表，甚至还不如《社会救助法》有了一个征求意见稿，问题不仅取决于慈善事业发展的本身，而且取决于其他主要社会保障法律的制定。

    郑功成说，慈善事业是中国特色社会保障体系的有机组成部分，等《社会救助法》、《社会保险法》等基本社会保障法律未出台之前，《慈善法》不可能先行出台。而一旦上述两部基本的社会保障法律出台后，《慈善法》出台的时机将趋向成熟。

    而目前的现状是，《社会保险法（草案）》已经在2007年年底已经通过人大常委会审议，《社会救助法（征求意见稿）》也已经公布，有待提请全国人大审议。

    种种迹象表明，《慈善事业促进法》会紧步《社会救助法》后尘。

    不仅如此，在国务院办公厅印发的《民政部主要职责内设机构和人员编制规定》中，还有意在民政部设立政策法规司，同时赋予民间组织管理局一个别名——民间组织执法监察局，允许民政部民间组织管理局对外宣称国家民间组织管理局。这些举措都意味着，不仅民政部门在着力改革为民服务体系，国家层面也在重视社会救助领域的相关变革。

    规定设立的民间组织管理局职能为，拟定社会团体、基金会、民办非企业单位登记管理办法，并按照管辖权限进行登记管理和执法监察；承担境外非政府组织在华机构的登记管理和执法监察工作；承担民间组织信息管理机构；指导和监督地方对社会团体、基金会、民办非企业单位的登记管理工作。

    而之前的职能是，拟定社会团体、民办非企业单位和基金会管理的方针、政策、规章并监督实施。负责全国性社会团体、跨省（自治区、直辖市）社会团体、在内地的香港特别行政区及澳门和台湾同胞社会团体、外国人社会团体、国际性社会团体在华机构的登记和管理；研究提出会费标准和财务管理办法；监督社会团体活动，查处社会团体的违法行为和未经登记而以社会团体名义开展活动的非法组织；指导和监督地方社会团体的登记管理工作。

    其变化在于执法监察职能的增强，这表明了国家进一步推动民间组织发展的决心。而民间组织的培育，正是对慈善事业的大力支持。

中国式社会救助

    中国社科院社会政策研究中心秘书长唐钧在研究中指出，在中国，社会救济的零星立法萌芽于上个世纪初“封建”与“共和”交替之际，而作为一项国家制度则成形于上个世纪40年代。然而，社会救济制度真正在社会生活中发挥作用，则要到中华人民共和国建国之后，但它在整个国家制度体系中仍然处于边缘地位。直到90年代中后期，在改革开放的浪潮推动下，传统社会救济制度开始了走向现代社会救助制度的新的改革历程。

    在80年代，中国社会救济工作的主要管理部门民政部门在国家规定的职责范围之内对社会救济工作进行了一系列的改革，主要包括3个方面：救灾、五保、社会救济和扶贫。

    20世纪90年代以来，在激烈的经济转轨、社会转型的"两个转变"的影响下，城市中下岗、失业愈演愈烈、贫富差距越拉越大。要使社会救助制度真正成为与市场经济配套的最后的安全网，必须动大手术，进行制度改革与创新。中国社会救助制度的改革与创新以建立城市居民最低生活保障制度的方式于1993年在上海登台亮相。

    1995年5月，民政部在厦门、青岛分别召开了全国城市最低生活保障线工作座谈会，号召将这项制度推向全国。

    1997年8月，国务院颁发了《国务院关于在各地建立城市居民最低生活保障制度的通知》，随后于1999年9月上升为《城市居民最低生活保障条例》，《条例》使城市居民最低生活保障制度成为中华人民共和国的一项正式的法规制度。

    随后，低保制度成为中国社会救助制度的核心内容，一度形成低保制度就是社会救助制度的说法。但是随着低保制度的发展，城乡一体、特殊需求人群救助等问题摆在救助管理者面前，一些围绕专项救助，有意探寻以社会救助为基础、以社会保险为主体、以社会福利为补充的社会保障制度建设。将社会救助置身于社会保障大局之中考虑。

    2001年国务院办公厅发出《关于进一步加强城市居民最低生活保障工作的通知》，针对城市低保发展过程中存在的问题提出了明确的要求。2007年7月，国务院又发出《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，为在农村全面建立和实施低保制度提供了政策上的依据。

    2002年,中国明确提出要逐步在全国建立新型农村合作医疗制度。

    以2003年“孙志刚”案件为契机，国务院废止了多年来施行的《城市流浪乞讨人员收容审查办法》，颁布了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，对于城市中的流浪乞讨人员从抓、堵的管理模式转变了社会救助方式，取得了很好的社会效果。

    2006年1月11日，《农村五保供养工作条例》经国务院第121次常务会议通过，自2006年3月1日起施行。

    2007年6月27日，民政部颁发了“关于进一步建立健全临时救助制度的通知”<民发〔2007〕92号>，为妥善解决城乡贫困居民的突发性、临时性生活困难，推进社会救助体系建设，《通知》提出了具体的工作部署。

    2008年的两会中，中国城乡社会救助体系被概括为：它是一个以城乡低保制度为基础，以农村五保供养制度、灾害紧急救济制度、医疗救助、流浪乞讨人员救助为主要内容，以住房救助、教育救助、司法援助制度相配套，以临时救助制度为补充，与慈善事业相衔接的社会救助这样一种制度。

    2008年8月15日，国务院法制办公室公布的《中华人民共和国社会救助法（征求意见稿）》。(来源：公益时报)